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Basileia 3 e os bancos públicos

Por Gustavo Loyola – Valor Econômico – 11/04/2014 às 05h00.

A harmonização da regulação financeira entre as jurisdições nacionais é  imperativa, com vistas a evitar que a arbitragem regulatória se torne fonte de  instabilidade financeira e de crises econômicas regionais ou globais. No  entanto, características específicas a cada país tendem a dificultar a aplicação  uniforme das diretrizes do Comitê de Supervisão Bancária da Basileia, fato que  pode levar a distorções graves e perda de eficácia no processo de convergência  regulatória pretendido pelo Comitê. A implementação das normas de Basileia 3 no  Brasil serve de bom exemplo para tais dificuldades.

O principal foco das diretrizes de Basileia 3 refere-se à capitalização  mínima a ser exigida dos bancos considerados de importância sistêmica. A  abordagem de Basileia não é apenas de cunho quantitativo, por meio da fixação de  níveis mínimos de capital, mas abarca também aspectos qualitativos, ao  restringir as modalidades de capitalização admitidas para as instituições  bancárias. Como se sabe, uma das principais lições da crise do “subprime” foi a  necessidade de minimização do risco de operações de salvamento (“bail-out”) dos  bancos sistemicamente relevantes com uso de dinheiro público. Daí o foco de  Basileia 3 nas exigências de capital para essas instituições, cujos acionistas  deveriam ser capazes de absorver as perdas em situações de estresse  financeiro.

As diretrizes de Basileia 3 incorporam pelo menos dois conceitos novos no  arcabouço regulatório relativo ao capital dos bancos. O primeiro deles é a noção  de que a prociclicidade característica do crédito bancário pode levar a bolhas  especulativas e a comportamento imprudente dos bancos nos momentos de euforia  econômica. Em razão disso, Basileia 3 traz como novidade a exigência de um  adicional de capital (“colchão anticíclico”) a ser constituído nos momentos de  maior crescimento da economia. Esse colchão serve não apenas para moderar o  apetite de risco dos bancos nas épocas de vacas gordas, mas igualmente para  constituir uma reserva para as épocas de vacas magras.

Ambiente competitivo e sadio exige que todos os  bancos estejam sujeitos a um mesmo arcabouço regulatório

O segundo conceito incorporado nas diretrizes de capital de Basileia é o de  “Instituição Financeira Sistemicamente Importante – Sifi (do acrônimo em  inglês)”. Para as Sifis, há uma exigência de capital adicional, sob a  justificativa de que suas importâncias sistêmicas as tornam mais suscetíveis de  serem beneficiárias de operações de salvamento por parte dos respectivos  governos (fenômeno do “too big to fail”). O conceito de relevância sistêmica  aplica-se, desse modo, não apenas em termos internacionais, mas também aos  mercados bancários domésticos.

A implementação gradual das normas de Basileia 3 no Brasil está ocorrendo de  acordo com calendário divulgado pelo Banco Central e certamente os conceitos de  “colchão de capital anticíclico” e de Sifis domésticas (D-Sifis) serão também  adotados na regulação bancária brasileira. Nesse ponto é que uma das  peculiaridades do mercado bancário brasileiro – a existência de bancos  sistemicamente relevantes controlados pelo Tesouro Nacional – complica o  translado das diretrizes de Basileia para o nosso mercado.

Se o objetivo maior das normas de capital de Basileia é o de evitar o  salvamento dos bancos com o emprego de dinheiro público, como conciliar esse  propósito com o fato de que há bancos que são umbilicalmente ligados ao Tesouro?  Ademais, como fica o caso dos bancos públicos que são instados a expandir o  crédito, muitas vezes de forma procíclica, por conta de políticas de governo e  que, para tanto, recebem dinheiro público de forma quase ilimitada?

De fato, nenhuma regulação de capital bancário gera os incentivos corretos e  se torna efetiva sem que a noção de escassez de capital esteja devidamente  internalizada na gestão de cada banco. Ou seja, se uma instituição bancária  tiver acesso ilimitado a capital de seus acionistas (ou se for essa a percepção  de seus gestores), torna-se praticamente impossível moderar seu apetite de  risco. É o que pode ocorrer em instituições financeiras de capital público na  ausência de uma adequada governança corporativa e de políticas fiscais  responsáveis.

Nesse sentido, o uso do crédito dos bancos públicos para alavancar o  crescimento da demanda, política adotada aqui no Brasil praticamente sem  interrupção desde 2008, tem mostrado com clareza os limites de Basileia 3 no  contexto da existência de uma renascida conta movimento entre tais instituições  e o erário. Vale ressaltar que, entre 2008 e 2013, cerca de R$ 45 bilhões foram  transferidos pelo Tesouro aos bancos comerciais federais, como “instrumentos  híbridos de capital e dívida” e aproximadamente R$ 400 bilhões ao BNDES como  concessão de crédito a taxas de juros fortemente subsidiadas.

Um ambiente competitivo sadio e não discriminatório exige que todos os bancos – independentemente da origem de capital – estejam sujeitos a um mesmo arcabouço  regulatório. Nas condições atuais do mercado bancário brasileiro, isso somente  será possível se, simultaneamente à implantação de Basileia 3, houver o  definitivo abandono pelo governo federal das práticas recentes em que, por meio  de uma revivida conta movimento, se tornou um “capitalizador de última  instância” dos bancos públicos, à margem inclusive do adequado processo  orçamentário e do crivo do Congresso Nacional.

Gustavo Loyola, doutor em economia pela EPGE/FGV, foi presidente do  Banco Central e é sócio-diretor da Tendências Consultoria Integrada, em São  Paulo. Escreve mensalmente neste espaço. E-mail:  gloyola@tendencias.com.br

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